Sicherheitsmanagement für Parlamente

Die Sicherheit in Parlamenten stellt ein besonderes Aufgabenfeld dar, dem ein Sicherheitsmanagement Rechnung tragen muss. Parlamente sind ein maßgebliches Merkmal einer repräsentativen Demokratie. Die sich in ihnen ausdrückende Funktionalität der Legislative ist sowohl Voraussetzung für den Prozess der demokratischen Willensbildung als auch für eine funktionierende Gewaltenteilung. Folgerichtig werden in Deutschland Parlamente im Rahmen der nationalen Kritis-Strategie als Teil derjenigen sozioökonomischen Dienstleistungsinfrastrukturen eingeordnet, die eine besondere Kritikalität besitzen und deren Störung oder Ausfall mittelbar und unmittelbar erhebliche Auswirkungen auf die Gesellschaft hätte.

Allerdings folgen der Funktionsweise der Parlamente einige Besonderheiten, die sie hinsichtlich der Planung und Umsetzung von Sicherheitsmanagementkonzepten wesentlich von anderen Institutionen unterscheiden. Hervorzuheben sind hierbei die zugrundeliegenden rechtlichen Rahmenbedingungen, die Differenzierung von Aufgaben und die eingeschränkten Möglichkeiten für bauliche (Sicherheits-)Maßnahmen.

Prägend für die Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben in Parlamenten ist dabei die dem Gebot der Gewaltenteilung folgende Beschränkung von Befugnissen der Polizei. Als Teil der Exekutive darf diese nur unter bestimmten Voraussetzungen in Parlamenten tätig werden. Die Polzeigewalt wird stattdessen durch die jeweiligen Präsidenten der Parlamente ausgeübt. Diese müssen polizeilichen oder staatsanwaltschaftlichen Maßnahmen vorab zustimmen. Dieser Grundsatz wurde erstmals in der Weimarer Reichsverfassung niedergelegt und findet sowohl beim Bundestag als auch in den Landesparlamenten Anwendung. Das Ziel des Schutzes der parlamentarischen Arbeit vor unzulässiger Einflussnahme findet sich auch in den Regelungen zu Immunität und Indemnität von Abgeordneten wieder, die die Strafverfolgung an sich sowie aufgrund ihres Verhaltens im Parlament einschränken. Im Umkehrschluss folgt der Beschränkung von Befugnissen der Polizei aber auch, dass es eine Eigenverantwortung der Parlamente gibt, die neben der Verantwortung für eine zielgerichtete bedarfsbezogene Einbindung einer Landespolizei auch eine erhöhte Verantwortung für präventive Maßnahmen umfasst.

Entsprechende Regelungen finden sich in unterschiedlicher Form in allen Landesverfassungen sowie dem Grundgesetz beziehungsweise auch in den Geschäftsordnungen der Parlamente. Allerdings verfügt nur der Bundestag über eine eigene Bundestagspolizei. In den Landesparlamenten werden entsprechende Aufgaben durch eigene Haussicherheits- oder Ordnungsdienste, die Wahrnehmung von Verantwortlichkeiten durch Funktionsträger der Landtagsverwaltung und/oder durch externe Sicherheitsdienstleistungsunternehmen wahrgenommen. Sie üben im Auftrag der Präsidenten auch die übertragene Ordnungsgewalt und das Hausrecht aus.

Der Begriff der Ordnungsgewalt bezeichnet dabei eine weitere Besonderheit. Die Arbeit in Parlamenten umfasst verschiedene Aspekte der demokratischen Entscheidungsfindung. Diese lässt sich in Deutschland in die Arbeit in Fachausschüsse und die Parlamentsdebatten, in denen Ergebnisse wie auch Differenzen öffentlich präsentiert werden, untergliedern. Diese Prozesse unterliegen parlamentarisch abgestimmten Regeln, deren Einhaltung die Ordnungsgewalt dient. Ziele sind eine störungsfreie parlamentarische Arbeit und der Schutz des Ansehens der Parlamente. Typische Instrumente sind Ordnungsrufe oder Wortentziehungen. Möglich ist  aber auch eine durch die Mitarbeiter durchzusetzende Räumung der Zuschauertribüne. Dabei dient die Ordnungsgewalt keinesfalls dazu, intensive Debatten zu unterbinden. Parlamente sind als „Schaufenster der Demokratie“ vielmehr gerade dazu da, politische Meinungsverschiedenheiten auch erlebbar zu machen. Die Entscheidung, wann ein Verhalten noch Teil der politischen Diskussion ist oder diese Diskussionsplattform missbraucht, kann im Einzelfall schwierig sein und wird im Zeitalter sozialer Medien nicht einfacher. Für diejenigen, die sowohl Ordnungsgewalt als auch Hausrecht operativ umsetzen müssen, gilt zudem, dass der besondere Schutz der parlamentarischen Arbeit auch zu Einschränkungen ihrer Befugnisse in bestimmten Bereichen innerhalb eines Parlamentsgebäudes führen kann. So gibt es Unterschiede zwischen den Räumen der Landtagsverwaltung oder Besucherbereichen einerseits und den Räumlichkeiten der Ausschüsse oder der Fraktionen andererseits.

Das Hausrecht umfasst den dritten Bereich der Sicherheitsaufgaben in einem Parlament und spiegelt letztlich auch „klassische“ Aufgaben der Unternehmens- beziehungsweise Behördensicherheit wider. Dabei ist allerdings auch auf die Eigenschaft als Kritis hinzuweisen, wodurch ein erhöhtes Risiko für Angriffe von außen besteht. Grundsätzlich sind also gerade in Parlamenten Fragen der Informationssicherheit, aber auch des Kontinuitätsmanagements von besonderer Bedeutung. Typische Befugnisse der Haussicherheits- oder Ordnungsdienste bestehen entsprechend der verschiedenen Hausordnungen in der Zutritts- und Gepäckkontrolle oder der Personalienfeststellung. Weitere Aufgaben werden innerhalb der Parlamentsverwaltungen wahrgenommen.

Neben den besonderen Rahmenbedingungen für den Einsatz des mit Sicherheitsaufgaben beauftragten Personals gibt es auch faktische Einschränkungen bei baulichen oder technischen Schutzmaßnahmen. Zum einen widerspricht eine Abschottung der Idee des parlamentarischen Diskurses. Die Arbeit eines Parlaments muss für Bürger auch unmittelbar erlebbar sein. Zum anderen befinden sich Parlamente typischerweise in symbolträchtigen, historischen Gebäuden. Von den 17 Parlamenten in Deutschland nutzen aktuell für die parlamentarische Arbeit 14 Parlamente hauptsächlich Gebäude, die weit vor 1960, zum Teil auch vor 1900 gebaut wurden. Stellt die Nutzung derartiger Gebäude ohnehin schon eine Herausforderung dar, gilt dies umso mehr für die Umsetzung von Sicherheitskonzepten.

Außerhalb der Gebäude besteht auf Grundlage des Versammlungsgesetzes die Möglichkeit, im Umkreis der Parlamentsgebäude Bannkreise oder Bannmeilen einzurichten, in denen die Möglichkeiten, Versammlungen und Demonstrationen durchzuführen, im Hinblick auf die Sicherstellung der Arbeitsfähigkeit des Parlaments eingeschränkt werden können. Davon machen allerdings nicht alle Bundesländer Gebrauch, wobei im Einzelfall auch die Größe der Liegenschaft mit der entsprechenden Ausdehnung des Hausrechtsbereichs eine Rolle spielen dürfte.

Auch wenn zu hoffen bleibt, dass die gewaltsamen Ausschreitungen am und im Sitz des Kongresses in Washington D.C. als ein in westlichen Demokratien einmaliges Ereignis in die Geschichte eingehen, gibt es zahlreiche andere Herausforderungen für den Schutz von Parlamenten. Dies beinhaltet den Schutz vor klassischen Risiken, wie sie auch im Wirtschaftsschutz adressiert werden und die unter anderem durch das Voranschreiten technologischer Entwicklungen eine eigene Komplexität beinhalten. Gleichzeitig bergen sowohl die Funktionsweise eines Parlaments als auch die Rolle eines Parlaments im Staatsgefüge zusätzliche Aufgaben, die im Rahmen eines integrierten Ansatzes miteinander verbunden werden müssen. Dabei kommt es besonders darauf an, die unterschiedlichen Zielsetzungen der Maßnahmen gegeneinander abzuwägen. Dieser Abwägungsprozess als auch der damit verbundene Abstimmungsprozess bedingt ein frühzeitiges Antizipieren von Lageveränderungen. Sicherheit in Parlamenten erfordert daher vor allem drei Dinge – Situationsbewusstsein, Fingerspitzengefühl und gut ausgebildete Mitarbeiter.